林龙飞 陈传波：中国创业政策40年:历程回顾与趋向展望【转】

摘    要：改革开放40年, 我国创业政策演进与经济体制改革保持同步, 先后经历了允许个体经济、支持私营经济、鼓励非公有制经济、以创业带动就业、大众创业五个演进阶段, 总体呈现出从不健全到完备、从碎片化到整体、从阶段性到系统的梯级进阶历程。经过40年的发展, 创业政策虽然日渐丰富, 但在政策体系构建、政策战略规划、政策内容设计、政策目标落实等方面依旧存在诸多问题。未来创业政策完善要在坚持与我国经济发展水平相契合的同时, 重点围绕创业的核心要素设计政策和助创体系, 切实解决“最后一公里”的梗阻问题。

关键词：改革开放40年; 创业政策; 历程回顾; 趋向展望;

作者简介： 林龙飞, 博士研究生, 中国人民大学农业与农村发展学院, 北京100872 ; 陈传波, 副教授, 博士生导师, 中国人民大学农业与农村发展学院, 北京100872;

改革开放40年, 我国已成为世界第二大经济体和制造业第一大国。在经济高速发展的过程中, 创业作为驱动经济增长的原动力发挥着重要作用。《全球创业观察》显示, GDP增长差距约30%可以归因于创业活动水平的差异。[1]当前, 我国宏观经济正步入“三期叠加”的攻坚期, 保增长、调结构、促改革面临着新一轮的挑战。在此背景下, 作为中国最具革命性的核心武器——创业, [2]被寄予厚望。李克强总理早在2014年就提出, 要在960万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创业”的新浪潮。事实上, 创业政策是促进创业活动的关键和基础[3]。大量案例表明, 创业政策对创业动机、创业技能、创业机会等核心要素具有催生作用, 甚至决定着创业的成败。[4]本文拟总结改革开放以来我国创业政策的演进历程, 分析各时期创业政策的特点, 揭示历次创业浪潮形成的缘起, 并在此基础上, 展望未来创业政策的发展趋向。

一、我国创业政策的演进历程

改革开放40年来, 我国创业政策的演进与经济体制改革总体保持同步, 大致经历了五个阶段, 并在各个历史阶段呈现出不同特点。

1.第一阶段:从严控到松动, 为个体经济发展放行 (1978～1986年)

党的十一届三中全拉开了中国经济体制改革的序幕。作为拥有亿万农民的广袤农村, 优先成为了这次改革的突破口。1982年《全国农村工作会议纪要》正式提出实行“包产到户、包干到户”。以包产到户、包干到户为核心的家庭承包责任制最大的特征是所有权与经营权分离, 而分离的实质是农村收入分配方式与农户财产占有关系的重新划定, 农户取得非农生产经营权, 对于释放农村剩余劳动力, 鼓励农户走自主经营、自负盈亏的非农创业道路具有重要变革意义。也正是在这一背景下, 中国农村揭起了有史以来第一次非农经营浪潮——乡镇企业异军突起。大量农村剩余劳动力开始“洗脚上岸”, 以“离土不离乡”或“离土又离乡”的方式, 凭借自己掌握的技能在乡镇或城市自我发展、自主创业、尝试多种经营。“个体户”“万元户”“工商户”等新型身份称谓也随即走进人们的生活。

1980颁布的全国劳动就业会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》强调:“有关部门对个体经济要积极予以支持, 不得刁难、歧视。”为个体经营保驾扩航。1981年《国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》强调“个体经营户也可以同有关方面协商, 借用、租赁或购置必需的房屋、工具和设备。”缓解个体经营的现实难题。1982年通过的《中华人民共和国宪法》正式确立了个体经济在中国的法律地位。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》进一步强调要支持个体经济发展。同年《国务院关于农村个体工商业的若干规定》指出:“对于经营手工业、修理业、服务业、饮食业等社会急需行业而确有困难的, 国家可以在贷款、价格、税收等方面给予适当照顾, 并在技术上给予必要的帮助。”此后, 个体经济在全国如雨后春笋般出现, 中国相继也掀起了第一次“创业浪潮”。数据显示, 1978～1985年, 农村个体工商户达891.6万户, 占农村总户数的76.1%, 个体人数达1382.3万人, 占农村总人数的78.3%。[5]

1978～1986年间, 中国创业政策总体同改革深化的步伐相呼应, 并伴随着农村剩余劳动力的流动, 呈现出从严控到松动的特征。这一阶段, 现代规范意义上的创业政策并没有出台, 更多体现在允许个体经济, 其政策具有鲜明的时代特征:改革的关键突破口在农村, 但政策却多指向城镇居民, 农村劳动力从事非农创业经营的地域受到较严格限制;政策发布的主体是中央, 政策内容多以原则性和方向性指导建议为主, 政策实施以行政命令为主, 且缺乏实质性的助创内容。

2.第二阶段:从松动到允许, 为私营经济发展松绑 (1986～1995年)

20世纪80年代末期的个体经济逐渐发展壮大成为私营经济, 由此需要上层建筑跟进变化。1987年党的十三大首次承认了私营经济的地位。党的十三大报告指出“必须尽快制订有关私营经济的政策和法律, 保护它们的合法利益, 加强对它们的引导、监督和管理。”。1988年出台的《中华人民共和国私营企业暂行条例中》规定“私营企业可以在国家法律、法规和政策规定的范围内, 从事工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业和科技咨询等行业的生产经营。”相继中国农业银行颁布《个体工商户、私营企业贷款管理暂行办法》, 第一次提及私营企业可以向银行贷款。1993年《关于促进个体经济私营经济发展的若干意见》进一步放宽了私营企业的经营范围, 允许私营企业跨地区、跨行业、跨所有制开展横向经济联合, 支持私营企业举办中外合资经营、中外合作经营企业和从事“三来一补”业务。

私营经济激发了社会活力, 释放了创业潜能, 但也引来了市场经济体制究竟姓“资”还是姓“社”的争论。1992年党的十四大和邓小平“南巡讲话”冲破了长期以来人们的思想束缚, 明确了私营经济是公有制经济的重要补充。全国上下掀起了创业经商的第二次浪潮, 私营经济空前发展, “下海经商”一时成为全民追逐的潮流。数据显示, 1994年我国私营企业新登记注册的户数猛增了81.5%, 相应的在私企就业的人数增长了74.0%。[6]这一时期私营创业的领域主要集中在皮具、食品、百货、五金等行业, 创业人员不仅包括农民、待业青年, 还包括知识分子、企事业人员, 甚至政府官员, 通过创业实现人生价值、通过经商赚取第一桶金是当时全民涌动的新思潮。

在这一阶段, 我国创业政策总体随着市场经济的不断深入而发生相应的调整, 扶持重点由个体经济转变为支持规模更大、设备更先进的私营经济。这一时期的创业政策呈现出一些新的特征:一方面, 创业政策内容更加细化, 不仅在总的政策方向上鼓励创业经营, 也在资金信贷、放宽行业准入、行政审批等具体环节予以支持, 特别是允许私营企业举办中外合资经营, 这在当时是一重大政策突破;另一方面, 政策受众对象更加丰富, 既允许农村剩余劳动力外出创业经营, 也允许知识分子、下岗青年和政府官员下海经商, 形成了中国第一波大众创业浪潮。

3.第三阶段:从允许到鼓励, 支持非公有制经济发展 (1995～2001年)

进入20世纪90年代中期, 随着个体经济、私营经济的不断发展壮大, 党和政府对所有制结构的认识也逐渐清晰起来。1995年党的十四届五中全会提出“鼓励和引导非公有制经济的发展”, 非公有制经济在政策上得到了极大的扶持。1997年党的十五大明确强调, 以非公有制经济为主要形式的多种所有制经济是我国社会主义初级阶段的重要经济制度, 这标志着非公有制经济作为公有制经济的重要补充, 正式被纳入我国基本经济制度范畴, 由此鼓励和支持非公有制经济的发展成为国家宏观经济政策关注的重点。

1998年中国人民银行发布的《关于进一步改善对中小企业金融服务的意见》重点对中小企业进行了金融信贷支持。同年国务院颁布的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》规定, 对下岗职工申请从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业的, 工商、城建等部门要及时办理有关手续, 开业一年内减免工商管理等行政性收费, 对符合产业政策、产品适销对路的, 金融机构应给予贷款。1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国营企业改革和发展若干重大问题的决定》进一步提出, 对自谋职业的, 要在工商登记、场地安排、税费减免、资金信贷等方面, 给予更多的扶持。同年8月国务院在《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》中规定, 要增强为各类企业转化高新技术成果提供服务的功能, 营造吸引、凝聚优秀科技人员和经营管理者创新创业的良好环境。

与此同时, 各地方政府也纷纷出台鼓励政策。1998年吉林省《关于进一步加快个体、私营经济发展的意见》规定, 个体私营企业在使用水、电、热、通讯等方面, 与国有企业同等对待。1999年北京市《关于鼓励本市个体私营经济发展的若干意见》规定, 鼓励个体、私营企业投资发展高新技术产业、第三产业、现代农业、城市基础设施等适合首都和海淀区域经济发展的重点领域。此后, 上海、山东、广东等地方也相继出台鼓励非公有制经济的政策法规, 鼓励和支持非公有制经济在全国各省取得了广泛共识。一时间非公有制企业在中国迅速发展壮大, 由此也掀起了第三次创业浪潮。数据显示, 1992～2002年, 以私营企业为主的非公制企业从14万户增加到243.5万户, 年均增长33%, 非公有制人员增加3409万人, 非公有制资金增加24756亿元。[6]

这一时期创业政策的重心在于支持非公有制经济, 创业政策的目标在于通过鼓励个体或私营企业的发展以缓解劳动力就业问题, 特别是城镇下岗工人的失业问题。这一阶段的创业政策有如下新特征:一是地方政府针对当地情况出台相应政策;二是创业政策带有某种“改革倒逼”特点, 通过发展和引导非公有制经济, 消除制约经济发展中的体制机制障碍, 最终实现社会充分就业与经济平稳发展;三是创业政策与国有企业改革相伴, 重点通过鼓励个体经济、私营经济以吸纳城乡剩余劳动力就业, 并支持非公有制中小企业向市场型、科技型、外向型转变。

4.第四阶段:从鼓励到支持, 构建创业带动就业的助创体系 (2001～2010年)

受国有企业改革的影响和加入世界贸易组织的冲击, 进入21世纪的中国就业形势十分严峻。为了缓解就业压力, 帮助中小企业渡过难关, 2002年《中华人民共和国中小企业促进法》规定, 对中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务的方针, 重点强调要为中小企业发展营造宽松有利的环境。2004年通过的《关于修改 (中华人民共和国公司法) 的决定》进一步规定, 在资金帮扶、经营注册、服务提升、程序简化等方面给予重点支持。2007年《中华人民共和国就业促进法》明确提出, 要提高就业能力和创业能力, 同时要积极鼓励劳动者自主择业、创业。同年10月党的十七大报告进一步指出, 要鼓励更多劳动者成为创业者, 实现以创业带动就业。

2008年国际金融危机爆发, 为了进一步增加就业、复苏经济。中央和各地方政府在支持中小企业发展的同时, 也重点鼓励大学生和农民工创业创新。2008年国务院联合发改委等11各部门出台《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》, 重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业。同年12月《关于切实做好当前农民工工作的通知》进一步强调, 地方人民政府要在用地、收费、信息、工商登记、纳税服务等方面, 降低创业门槛, 给予农民工返乡创业更大的支持。与此同时, 国家也为大学生创业提供了积极的政策支持, 2007年劳动保障部《关于做好2007年高校毕业生就业有关工作的通知》规定, 对从事个体经营的高校毕业生, 要帮助落实个体经营收费减免政策和小额担保贷款政策, 并制定专门的创业培训、技能培训、自主创业帮扶等针对性服务。2009年国务院颁发的《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》指出, 鼓励和支持高校毕业生自主创业, 各地要建设完善一批投资小、见效快的大学生创业园和创业孵化基地, 并给予相关政策扶持。此后, 在中央以创业带动就业的政策引导下, 各有关部委和地方政府密集出台了多项助创配套政策, 这一时期农民工和大学生创业成为创业政策文本中的新亮点。

总体而言, 这一阶段创业政策呈现由鼓励到支持的态势, 不仅支持中小企业的发展, 同时也鼓励农民工和大学生创业。这一时期政策出台的核心是通过创业带动就业, 以解决国内外经济衰退背景下劳动力失业问题。具体而言, 主要呈现如下特征:一是现代规范意义上的创业政策正式出现, 创业政策在内容制定上更贴近创业群体, 在推动实施中更体现规范化、制度化与法律化;二是政策支持内容更为详实, 不仅包含一般意义上的资金、技术、审批等方面的支持, 同时也涵盖了技能培训、创业教育等方面的配套举措, 创业政策体系日趋成熟;三是创业政策出台主体不仅包括中央和地方, 同时还涉及发改委、教育部、财政部、国土资源部、商务部、人民银行等多个部委, 这表明从中央到地方以创业带动就业已形成基本政策共识, 创业在社会经济发展中扮演的角色越来越重要;四是创业政策的关注点更多地从中小企业转向农民工和大学生群体, 强调农民工返乡创业和大学生自主创业在增进就业、激活经济中的作用。

5.第五阶段:从支持到众创, 完善全民创业的助创体系 (2010年至今)

进入21世纪, 创业的大潮席卷全国, 创业型经济已成为引领中国经济发展的新引擎。2014年李克强总理在夏季达沃斯论坛首提“大众创业, 万众创新”, 正式宣告众创时代的到来。此后中央和地方为草根创业、全民创业作出了一系列助创部署, 不断释放创业政策红利。2015年以来, 国务院办公厅相继印发了《关于发展众创空间推动大众创新创业的指导意见》《关于做好新形势下就业创业工作的意见》《关于大力推进大众创业万众创新若干政策实施的意见》, 形成了助创政策的顶层设计。与此同时, 各部委和地方政府也密集出台相关助创政策, 这些政策涵盖创业教育、创业培训、创业信贷、创业用地等具体方面。数据显示, 中央助创政策从2013年5月到2016年3月共出台24项, 而地方出台相关助创政策约有2000多项, 纵向助创政策体系已初步形成。[8]

为了推动人人创业的新态势, 政府和相关部门在坚持普惠创业政策的同时, 也重点鼓励大学生、返乡农民工、退役军人、归国留学人员等群体创业。2015年国务院颁布的《关于深化高等学校创业创新教育改革的实施意见》标志着我国针对大学生创业政策已从过去单纯提供政策优惠向提供系统教育转变。同年颁布的《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》, 对返乡创业农民工在政策上作出了清晰的支持规划。此外, 针对归国留学人员、高科技人员群体, 政府不仅在创业服务、创业资金、创业审批等方面予以支持, 同时也在政治身份上给予鼓励。特别是党的十九大之后, 在“互联网+”背景下, 全社会对大众创业、草根创业表现出了极大的热情, 创业已从“少数精英”走向“普通大众”, 创业创新正成为时代新标签。

这一阶段, 我国创业政策的出台更多的是服务于经济结构转型, 通过创业为新常态下的中国经济寻找新的增长极。具体呈现如下特征:一是创业政策出台频繁、创业内容更加详实, 形成了从中央到各部委联合再到地方的助创政策体系, 这些政策不仅涵盖了创业所需的资金、技术、服务等方面的支持, 同时也涵盖了农民工、大学生、归国留学人员等众创群体, 体现了新时期全民创业的精神内涵;二是创业政策由扶持性向普惠性转变, 一方面创业支持门槛不断降低, 创业者在信贷、技术、用地等方面的可及性增强;另一方面, 创业支持群体不断扩大, 更侧重于针对不同群体的特征展开专项支持;三是创业政策体现了国家宏观经济发展规划, 具有一定的系统性和全局性, 通过制定中长期助创计划, 更着眼于创业政策的持久性和稳定性。

二、我国创业政策演进的检视

经过40年的演迁, 我国创业政策总体呈现出从无到有, 从碎片到系统、从阶段性到战略性的一个趋变历程。在历次趋变的过程中, 创业浪潮此起彼伏。然而, 我国创业政策在制定和落实的过程中依旧存在诸多问题, 特别是在当前“大众创业, 万众创新”的深入推进下, 这些问题更值得进一步检视。

1.创业政策体系不清、权责不明

创业政策体系是公共政策体系的关键组成, 良好的创业政策体系反映了不同政策层级之间与同一政策层级内部各要素之间的有机契合性。改革开放以来, 我国创业政策体系已初步建立, 但在实践中依旧存在政出多门、层级混乱、权责不明等问题。一方面, 中央与地方之间存在政策断层。从创业政策演进的脉络来看, 中央出台的创业政策大多分散在各个部门, 如财政部、教育部、科技部、农业部等部门, 各个部门依据本部门利益拟定具体举措, 然后再下发至各地方政府, 由各地方政府负责落实执行, 这就导致地方政府接到的助创政策零散破碎、相互矛盾、无法形成有效的助创衔接, 削弱了创业政策的实际效力。另一方面, 地方与地方之间也存在政策分割。创业政策从重点支持非公有制经济发展阶段以来, 我国各地方创业政策大量出台, 地方创业政策的大量出台有助于推动本地区创业, 但也在客观上造成了地方政府各自为阵, 创业政策出台的统一性、规范性与协同性欠缺, 致使创业政策虽多却落不到实处, 部分地方政府甚至将助创政策异化为地区保护伞, 重点保护本地区创业企业, 加剧了地区与地区之间的助创不平衡。

2.创业政策内容空泛、含金量缺乏

改革开放以来, 我国创业政策在每一个阶段都有施重点, 创业政策内容也不断丰富, 但从总体来看, 创业政策演进内容依旧以粗线条的原则或建议为主, 含有“真金白银”的“干货”助创条款并不多。一是政策内容延续性欠缺。从创业政策演进的各阶段来看, 中央和地方出台的创业政策大多侧重行政审批、税费减免、用水用地等前期帮扶内容, 而对于中后期诸如创业管理、跟踪服务、后期培训等帮扶内容少之又少, 这种“顾前不顾后”政策内容设计, 致使创业政策虽然出台较多, 但却无法解决创业者的后顾之忧, 无法形成持久的创业帮扶体系。二是政策内容精准性不强。创业政策内容在各阶段依据创业主体的需要, 适时在财政、用地、税费、注册等方面做出了及时调整, 但就整个创业政策演进历程来看, 创业政策内容设计依旧泛化、精准性不高, 特别是针对大学生、返乡农民工、高科技人员等专门性、系统性助创政策内容十分缺乏, 致使创业政策在实践执行中往往大而化之, 多锦上添花, 少雪中送炭。三是政策内容实操性不足。从创业政策演进的脉络来看, 中央出台的创业政策在内容上往往侧重宏观指导, 而地方政府在具体执行的过程中往往难以做到因地制宜, 以致创业政策内容在地方落实的过程中出现了种种异化, 很多好的创业政策最终扭变成了门槛政策, 不利于创业创新活动的开展。

3.创业政策目标短视, 战略性不足

创业政策的实施是一项持久的工程, 需要在统筹规划的基础上, 有步骤、分重点、全方位的推进。经历改革开放40年, 我国创业政策不仅涵盖各类创业主体, 同时也包括各种助创项目, 创业政策格局体系已初步形成。但从历史的长视角来看, 创业政策在制定的过程中依旧存在短视行为, 依旧缺乏足够的战略性顶层设计思维。主要表现为创业政策在各阶段多聚焦短期就业目标的实现, 而对于长期经济发展目标的实现则缺乏足够重视, 特别是在全民创业的新阶段, 部分地方政府往往只考虑眼前就业目标的实现, 而不考虑长远创业战略的规划, 仅仅是为了出台创业政策而出台创业政策, 创业政策缺乏足够的稳定性、连续性与权威性。此外, 创业政策也存在未能贯穿创业活动始终的情况, 从创业政策演进的各阶段来看, 创业政策更多的是针对某一创业环节实施的一项简单帮扶行为, 如单环节资金帮扶、培训帮扶、用地帮扶等, 而分重点、有步骤、连续性的长久助创支持体系在各地方并未完全形成, 创业政策很大程度上在地方依旧被等同于就业政策使用, 各地方政府缺乏将创业政策纳入长远规划发展的深刻认知。

4.创业政策保障机制不健全、落实不到位

有效的政策落实是政策目标实现的关键。从创业政策演进的五个阶段来看, 我国创业政策落实存在“最后一公里”梗阻的问题。一方面, 创业政策落实存在体制机制障碍, 特别是在创业政策演进的前三个阶段, 创业政策出台在很大程度上掣肘于当时客观的体制环境, 创业政策未能真正回归到创业的本质, 未能在各个群体、各个层级、各个领域全面推进;另一方面, 创业政策落实存在认知偏误。从创业政策演进的各阶段来看, 只有进入全民创业的新阶段, 创业才被提升至促进新旧动能转换和经济结构升级的战略新高度, 而在这之前的历次创业政策演进中, 创业更多的被简单视为吸纳剩余劳动力再就业的被动手段, 未能从社会经济发展的战略高度, 对创业政策给予足够的重视与认可。此外, 从创业政策落实的实践环节来看, 各部门政策扶持各自运行、相关创业配套政策缺乏、政策出台联动性不足也是导致政策目标偏离政策预期的重要原因。

三、简要结论与趋向展望

改革开放40年来, 伴随着经济体制改革的不断深化, 我国创业政策共经历了五个发展阶段, 每一阶段都是对前一发展阶段的继承与超越。从政策内容来看, 创业政策日臻完善, 不仅包括财政、税收、用地等各种助创内容, 同时也涵盖农民工、大学生等各类创业主体;从政策发布主体来看, 政策发布主体由单一的中央向中央、地方、各部委协同发布转变, 政策发布更注重各部门的协同性和规范性;从政策实施工具来看, 政府更加明确自身在市场中的地位, 注重通过引导和服务的方式, 激发社会主体自主创业创新。具体分阶段来看, 前三个创业阶段, 现代规范意义上的助创政策并未形成, 创业政策的出台在一定程度上是社会主义道路探索的一部分, 通过鼓励个体、私营、非公有制经济的发展, 进而找到一条适合中国的发展的道路。后两个创业阶段, 现代规范意义上的助创政策正式形成, 创业政策出台的目的在于解决劳动力失业问题, 通过以创业带动就业、全民众创的形式, 驱动社会经济平稳发展。经历40年的趋变历程, 创业政策在一定程度上回归了创业的本质, 每一阶段的演进都体现了创业政策在理论与实践上的丰富性, 但目前我国创业政策在体系构建、内容设计、目标落实等方面依旧存在诸多问题, 下一步的发展趋向应重点注重以下几个方面:

1.创业政策应与当前社会经济发展同频共振

创业政策40年的演进历程表明, 创业政策是一个与社会经济发展相伴相行的过程, 什么样的社会经济生态就会孕育出什么样的助创政策, 政策设计的过于前移或者过于后置, 都会造成政策与社会经济发展的错位, 最终导致政策目标与发展目标不匹配。进入21世纪以来, 基于我国改革创新实践规律形成的创业政策已有了质的发展, 创业政策不仅构建了从中央到地方的助创体系, 同时也涵盖了各类助创主体, 在一定程度上已成为活跃中国经济、推动中国社会稳步发展的关键施政手策。当前, 在经济新常态背景下, 依靠传统投资、消费、出口拉动经济增长的“三驾马车”已难以为继, 而作为中国经济转型和保增长的新引擎——创业, 已被提上日程。新时期创业政策的制定应符合我国现阶段经济发展特征, 并与我国现阶段经济发展速度相匹配, 以增加就业、拉动内需、提振经济为目标, 将创业与创新紧密结合在一起, 充分发挥创业型经济的引领作用, 通过建立完备、全面、系统的创业政策衔接单元, 着力破除阻碍创业政策实施的深层体制机制问题, 从而发挥创业政策体系的整体效力。

2.创业政策的重点在于构建完善的助创体系

创业政策并非是单一政策的孤立实施, 而是多项政策的有序协同推进, 不同政策单元之间与同一政策单元内部要有机契合。目前, 我国创业政策制定的重点应通过顶层设计, 打破各政策单元之间相互掣肘的制度壁垒, 通过构建上下一体、相互衔接、融合高效的助创体系, 以激发全社会的创业基因。一方面, 中央与地方协同契合。中央的角色在于出台总的创业政策, 创业政策的出台要体现长期性、稳定性与战略性, 目的在于搭建全国创业基本政策框架, 而各地方要围绕中央出台的创业政策, 依据本地区实际, 细化中央创业政策内容, 通过运用规范的法律和行政手段, 将创业政策切实落到实处。另一方面, 地方与地方协同契合。各地方政府之间要在中央统一创业政策的框架下, 制定既体现全国共性也凸显地区个性的助创政策, 助创政策的出台不应以地区保护为目标, 而应该体现创业政策资源的开放性、平等性与共享性。此外, 为了避免地方与各部委之间在政策出台时出现的庞杂、矛盾与不稳定, 中央应设置专门的创业政策协调机构, 协调机构的基本职能是理顺地方与各部委之间在政策制定与出台时的协同关系, 针对具体政策内容、政策目标、政策落实等情况进行专项协调督导, 以实现部门间协同、互动、高效配合。

3.创业政策的内容必须围绕创业的核心要素设计

创业政策的内容决定创业帮扶的实效, 实质性的助创内容必须围绕创业的核心要素设计。一是围绕人的要素设计。创业的主体是人, 创业归根到底要回归人的问题。一方面, 要继续释放人力要素, 依据人的潜能、背景、专长等设计不同的助创鼓励内容;另一方面, 创业政策要抓住创业的关键群体, 返乡农民工、大学生、高科技人员等群体是激活创业的关键主体, 创业政策内容设计要重点突出对以上群体的优先助创。二是围绕物的要素设计。新时期, 创业政策要在坚持提供交通、用地、水电等基层设施支持的同时, 重点围绕创业孵化园、现代物流、“互联网+”等内容提供深化服务, 并将创业服务贯穿于创业活动始终, 切实解决创业者的后顾之忧。此外, 围绕物的助创政策设计, 需积极引入社会的力量, 通过发挥社会协同参与的作用, 实现政府与社会联合助创。三是围绕市场的要素设计。政策的着力点是进一步降低创业门槛, 破除阻碍创业的体制机制障碍。要通过简政放权、放管结合、优化创业服务的方式, 最大限度地减少对创业活动的多级许可和审批, 逐步打破对创业资金、技术、信息的流动禁锢, 努力营造宽松、均等、公平的创业环境。

4.创业政策落实要以打破“最后一公里”梗阻为指向

创业政策能否发挥作用并取得预期效果, 最关键的环节就在于政策的最终落实。目前, 我国创业政策出台频率明显加快、创业政策内容也愈加详实, 但创业实施成效却并不明显, 究其原因就在于存在“最后一公里”梗阻问题。为此, 各级政府要对我国当前创业环境有更为深刻的认知, 要明确创业对拉动就业、促进经济结构转型的重要意义。在具体推行创业政策的时候, 不应将其视为一项政治任务被动执行, 而应将其作为一项增进社会福利的公共政策主动推进, 摒弃刚性的创业管制思维, 树立全新的创业型经济引领新思维。此外, 创业政策不能有效落实的原因也在于缺乏有效的监督。创业政策的制定与实施是一个涉及多部门、多主体、多环节的过程, 然而由于缺乏必要的监督和评估机制, 致使创业政策滥用、漏用、错用问题突出, 进而加剧了创业政策实施的难度。各地方政府应尽快设置创业政策监督机构, 对本地区创业政策制定与实施过程进行跟踪评估, 针对实施过程中存在的问题与成效进行及时反馈, 为下一步政策的调整和完善提供先鉴经验。目前, 我国创业政策监督基本处于空白, 如何加强对创业政策的监督与评估是未来创业政策亟待完善的重点。

——END

编者注：

• 本文转自：林龙飞,陈传波.中国创业政策40年:历程回顾与趋向展望[J].经济体制改革,2019(01):9-15.

• 参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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